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财政压力下地方政府的土地出让行为研究

论文编号:lw202005161915017863 所属栏目:财政论文 发布日期:2020年05月21日 论文作者:无忧论文网

本文是一篇财政论文研究,本文基于 2000-2016 年中国 270 个地级市数据和 30 个省级面板数据,实证检验了财政压力对地方政府的土地出让行为选择的影响,研究结果表明:(1)财政压力对地方政府的土地出让行为具有显著的正向激励作用,随着财政压力的增加,土地出让收入、面积和价格都显著增加的。(2)财政压力下地方政府面对不同的土地出让方式的选择上存在差别化策略,由于不同出让方式的特点,更倾向于通过增加“招拍挂”的市场化方式出让土地的价格和面积来获取高额土地出让收入以缓解财政压力,而对于协议方式出让的土地从实证结果来看,财政压力并不会导致其发生显著变化。(3)财政压力会激发地方政府土地违法的动机。财政压力的增加会相应的导致土地违法面积的上涨。


第一章  绪论


1.1 研究背景

1.1.1 地方政府的财政压力

1994 年实施的分税制改革将最大的税源增值税税收收入中 75%和全部的消费税收入收归中央所有。2002 年进行的所得税分享体制改革将增量所得税的 60%上收中央。 2005 年开始逐步取消农业税,虽然农业税在我国税收总收入中比重很小,但是由于我国留给地方的税收收入少,所以农业税收入对于地方来说仍是一笔不小的收入来源。因此 2005 年农业税的取消对于地方政府来说仍是一个不小的冲击。2016 年的“营改增”则进一步削减地方政府的财源。图 1.1 利用全国 271 个地级市的相关统计数据发现,2000 年到 2016 年期间,地级市地方政府的财政压力从 0.78 升高到 1.95,期间虽然有波动下降,但是总的来说呈现上升的走势。这意味基层政府的财政压力基本呈现逐年上升的趋势。

图 1.1:财政缺口各地区平均值时间趋势图

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1.2 研究意义

1.2.1 理论意义

探求财政压力与地方政府土地出让规模,出让方式以及土地违法行为之间的关系。面对居高不下的土地出让规模和层出不穷的土地违法案件,以及由此带来的房价高涨,社会不稳定等负面影响,研究地方政府土地出让背后的动机显得尤为重要。现有的研究多围绕地政府的某一方面行为进行研究,而忽视了土地出让、出让方式和土地违法三者之间的内在逻辑性,本文沿着前人的脚步继续研究财政压力对土地出让的影响,并进一步考察了地方财政压力对土地出让方式和土地违法行为的影响,扩充了对于地方政府土地出让行为的考察范围,是中国式“压力型”激励理论的有益补充。

探求财政压力对地方土地出让行为在不同地区之间影响的差异性。考虑到我国国土面积辽阔,不同地区的经济发展有各自不同的特征,因而本文认为影响地方政府土地出让行为的因素在地区间存在一定差异性。关于土地出让行为现有研究目前关于不同地区之间的差异性研究比较少,从而导致提出的对策建议可能不具备一定的针对性。所以,为了符合我国各地区发展情况,具体问题具体分析,本文在进行基础分析的基础之上按照地理位置将我国划分为三个不同的区域,即东部、中部和西部,对三个地区分别进行财政压力对地方政府土地出让行为的研究。一方面,可以再次验证基础回归结论的准确性,是一种稳健性检验。另一方面,详细考察了财政压力对地方政府土地出让行为在不同地区之间的表现,能够为接下来的政策建议提供良好的理论基础。

技术路线

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第二章 文献综述


2.1 土地出让根源

关于地方政府大量出让土地的原因有学者认为在于财政压力之下的一种无奈之举。卢洪友等(2011)通过计量回归的方法首先验证财政分权与土地财政之间的关系,然后验证土地出让收入与地方政府的财政缺口之间的关系,最后检验土地税费与地方公共服务水平之间是否存在正向关系。发现财政分权会刺激地方政府土地出让行为,而由此获得的出让收入也会显著缩小该地区的财政缺口,并显著增加该地区的教育等公共物品的提供水平。层层验证的方式最终得出结论认为财政分权与地方政府土地出让行为之间存在正向显著的关系。所以作者认为地方政府的土地出让行为是财政压力下的一种“无奈之举”。Han 和 Kung (2015)认为地方政府通过商业和住宅用途的土地出让收入来缓解地方收入的不足,并运用 SIV(simulated instrumental variable)方法研究地方财政收入与商住用地的出让面积和出让收入之间的关系,实证研究表明二者之间呈现显著的负相关关系。Deng 等(2012)则通过计量实证的方法发现本年的土地出让价格会受到上一年度该地区的地方政府的财政压力和上一年度的土地出让价格的影响,这种影响是显著正向的并且是逐年递增的。孙秀林,周飞舟(2013)借助 2002 年所得税分享改革为自然实验,研究税收损失与土地出让行为之间的关系。结果表明,地方政府在由于所得税分享改革损失的税收收入越多,地方政府的土地出让行为就越频繁,也就是说地方政府具有极大的动力来通过土地财政来弥补财政收入的不足。

也有学者认为地方政府出让土地的根源在于,以 GDP 和财政收入为主的政绩考核体制下地方政府期望提供低价出让土地来吸引投资,发展本地区经济。周黎安(2007)认为,政治晋升锦标赛是中国政府官员特有的激励模式,而这场锦标赛的竞争带来了中国经济的飞速增长。张莉等(2011)认为地方政府出让土地的“土地财政”和“土地引资”同时存在具有一定的合理性,并通过实证利用省级面板数据证明财政压力与投资的增长之间的关系比财政压力与土地出让之间的关系更加显著。范子英(2015)认为土地财政真正的根源在于投资冲动。他认为一个地区的新任部长会通过自身权利对中央的转移支付产生影响进而增加其来源地的中央转移支付而降低该地的财政压力,但是研究结果表明新任部长的来源地的财政压力减少并不会对该地的土地出让行为产生影响,所以作者认为财政压力并不会导致土地出让行为的变化。

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2.2 土地出让方式的选择

除此之外,还有部分学者研究地方政府在土地出让方式的选择上的差异化表现。陶然等(2007)基于 1999-2003 年的全国地级市数据考察地方政府财政缺口增加对土地出让结构的影响,研究发现协议出让土地行为会对地方的财政收入和税收等因素产生显著的正向影响,并且这种影响往往经过一段时间后才会更加显著,也就是说协议出让工业用地具有很强的“溢出效应”。进一步研究则发现这种影响在不同发展水平的地区存在差异性。赵文哲,杨继东(2015)扩展了已有文献对于地方政府土地财政动机的研究,加入了国有企业的视角。利用中国地级市数据和中国工业企业数据研究国有企业在财政压力之下地方政府出让土地行为中的作用。研究发现,财政压力下,地方政府会通过协议的方式低价向国有企业出让土地来刺激经济发展,并且这种影响在国有企业比重较高的城市表现更加明显。也即地方政府在面临财政压力时对于不同的土地出让方式会采取不同的策略。王媛,杨光亮(2016)认为地方政府会通过挂牌的方式来干预土地交易市场,借助 2003-2008 年的地级市数据,运用实证的方法检验发现城市的禀赋状况会影响地方政府对于土地交易市场的干预程度。借助全国历年商住地块的微观交易数据发现通过挂牌的方式出让的土地相比于拍卖的方式存在更明显的价格低估,而地产经营能力强的企业可以通过挂牌的方式获取更多的价格补贴。因而挂牌成为主要的手段。但是数据显示对于土地市场交易的干预并没有导致地方经济的增长和土地利用效率的增长。

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第三章 财政压力对土地出让影响的理论分析 ........................... 15

3.1 制度背景 ...................... 15

3.1.1 地方财政压力的形成 ........................ 15

3.1.2 我国土地出让制度 ......................... 15

第四章 财政压力对土地出让影响的实证分析 ........................... 20

4.1 模型建立与数据描述........................ 20

4.1.1 实证策略 .............................. 20

4.1.2 数据来源 ............................ 21

第五章 结论与政策建议 ........................ 28

5.1 结论 ............................. 28

5.2 政策建议 ................................. 28


第四章 财政压力对土地出让影响的实证分析


4.1 模型建立与数据描述

本文采用的是 2000-2016 年的中国地级市和省级面板数据。其中土地出让相关数据包括土地出让收入,土地出让面积以及不同土地出让方式的数据来源于《中国国土资源年鉴》,而本文的被解释变量财政压力(通过财政收入和财政支出数据计算得出)以及本文使用的控制变量如 GDP,第二三产业占比等数据则来源于各年的《中国城市统计年鉴》。在研究财政压力对土地出让方式的影响时由于 2001-2003 年的《中国国土资源年鉴》上没有标明不同出让方式的面积和土地出让金,所以在研究这部分内容时借助的是 2003-2016 年的地级市面板数据。另外其中部分地区由于数据缺失被予以删除,如江西省由于 2008 年的《中国国土资源年鉴》并没有详细列出各地级市土地出让数据,故而在研究中予以删除。本文样本中共有 270 个地级市。

表 4.1 回归结果

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第五章 结论与政策建议


5.1 结论

近年来,房价不断攀升,耕地红线岌岌可危,“土地财