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实现央地财政权责关系清晰化的方式研究

论文编号:lw202003202336236877 所属栏目:财政论文 发布日期:2020年03月24日 论文作者:www.51lunwen.com

本文是一篇财政论文,建立权责清晰的央地财政关系是当前财政改革中最重要的目标。而实现权责清晰的央地财政关系的前提就是使财政事权与支出责任以及在此基础上广义的财政权力与财政责任在央地政府间进行科学合理的划分与配置。在采取事权划分的要素法方式下,需进一步从事权要素的角度来探讨。在实践中,决策、支出、执行和监督的权责在有些时候并没有得到科学合理的配置。这一方面是由于理论研究的不到位,另一方面也是由于模糊混乱的实践惯例与制度安排。因此很有必要对事权要素在央地政府间的划分配置进行进一步的研究,以期在科学合理划分配置事权要素的基础上实现权责清晰的央地政府间财政关系。从逻辑上分析,按要素法划分与配置权责时,决策权中的“做什么”由中央决定,以保障统一;对“做到什么程度”进行分类分档管理,扩大地方自主权;同时支出责任应与决策权匹配。执行权与执行责任应根据一定的规则尽量划归给中央或地方政府;在共同事权上,中央需承担更多的权责,主导执行并明确央地各自的执行权责。另外,应根据决策模糊性与利益冲突性的程度分类协调决策与执行。就监督权与监督责任来看,应在健全目标管理、绩效管理制度,建立地方自行汇报机制的基础上,完善激励约束机制,形成央地联合监督的体系。最后要继续完善权力与责任清单制度,努力实现广义的财政权力与财政责任的清晰划分与合理配置。


1  绪论


1.1  研究背景和研究意义

1.1.1  研究背景

纵观波澜壮阔的财政史,财政体制特别是央地财政关系一直是其中最重要的内容。央地财政关系主要处理作为财政管理主体的中央与地方政府间的财政管理权力、责任与利益的分配,规范着财政管理权、责、利配置的体系框架和运作流程。其不仅确定了公共资源的配置方式,还明确了央地政府各自的职能,是经济体制最重要的内容之一。

新中国成立以来,我国央地财政关系历经多次改革,特别是 1994 年的分税制改革初步建立了中国特色社会主义制度下央地财政关系的体制框架,为我国建立现代财政制度奠定了基础。从总体上说,我国的央地财政关系在改革中不断完善,但由于分税制在制度设计时对事权与支出责任以及广义的财政权责的认识不足,改革条件也不充分,因而当时的改革并没有完全到位。如今,分税制体制已经运行了二十多年。在新的形势下,央地财政关系在政府间治理主体的权责清晰化方面并不完全符合国家治理现代化的要求,特别是权责不清、不匹配的问题愈加凸显出来,成为影响体制运行的核心问题。

政府的权力表现为如何履行职能,将公共资源用于何处,这称为事权。同时政府履行职能必然要承担责任,称为事责,体现在财政活动上的事责就是支出责任。1权责关系是政府间关系的基础,决定着中央与地方各级政府的地位和职能分配。央地政府间财政权责的划分与配置要符合国家治理体系与治理能力现代化的要求,以期实现权责内洽、分工合作、运行高效等一系列目标。

在明确政府职能边界的基础上,财政事权的划分与配置是财政改革的逻辑起点。在改革过程中,应依据一定的原则、法规、程序清晰划分与合理配置央地政府各自的事权与支出责任,并在此基础上划分和配置广义的财政权力与财政责任。从理论上看,根据权责一致性原理,拥有什么权力就要承担什么责任。但在某些情况下,由于政治、管理、成本等原因,一级政府需要委托另一级政府承担相应责任,这就使得权力与对应的责任分离在不同层级的政府。在这样的情况下,不仅需要明确划分权责,更要使权责相适应、相匹配。权责清晰有助于界定职责范围,权责匹配有助于改善治理,如此方能建立科学合理的央地财政关系。

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1.2  文献综述

1.2.1  国外研究综述

关于政府间财政关系,国外主要研究包括:Tiebout(1956)提出了财政分权理论。以 Oates 等为代表的第一代财政联邦主义学说强调公共物品分级供给的效率优势,认为基层政府比高一级政府在辨识属地公民的公共产品需求偏好上具有明显的信息优势和较低的制度成本,因此由基层政府提供公共产品更容易达到供需平衡。Wallace, E.Oates(1999)梳理了财政分权理论的发展历程,指出财政分权理论明确了各级公共部门的职责并配备了相应的政策工具,但这还无法完善纵向的政治和财政体制。以 Weingast 等为代表的学者在此基础上,将研究重点放在地方政府行为及激励上来,形成了注重分析地方政府行为和相关激励因素的第二代财政分权理论。Smart(2002)认为政府间财政关系对经济发展、国民收入的分配结构、不同层级政府的职能定位等多个方面会有直接的影响。同时因为各国存在历史渊源和政治基础的差异,所以在制度安排上便形成了有所不同的政府间财政分权关系格局。Jamie Boex(2009)研究了影响财政分权效果的各种因素,认为财政分权改革值得推进,但其需要与公共管理、政府治理和行政管理的改革相配套。

关于政府间事权划分,Tanzi(1995)基于西方公共选择理论,认为政府间事权与支出责任划分的原则来自于公共物品的受益范围和外部经济性。Luiz R. de Mello(2004)认为地方政府应提供完全隶属于地方受益范围内和规模经济边界内的公共物品,而中央政府则提供跨界跨区域、无法界定受益范围或者高风险性的公共物品。Weingast(2009)认为对于联邦制国家而言,正式的制度确认了央地政府间事权与支出责任的划分。具体到央地政府间权责划分,Matland(1995)建立了一个分析政府政策执行的模糊-冲突性矩阵模型,将政府政策从两个维度进行划分,认为不同类型的政策执行策略中,中央和地方的作用应是权变的。该模型对分析财政体系的运行有着重要的借鉴意义。

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2  相关理论基础


2.1  财政分权理论

财政分权理论主要研究政府职能如何在不同层级政府间进行分配的问题。其论述了中央政府无法在资源约束的条件下根据各地居民的偏好有效地提供公共产品,无法实现社会福利最大化,从而说明了地方政府存在的必要性和重要性。

该理论经过两个发展阶段。第一个阶段为传统财政分权理论,主要从经济学视角出发研究政府职能在不同政府层级间的配置。其认为地方政府更接近当地居民,能更好地将公共产品的供给与当地的需求匹配起来,实现公共产品投入产出比的最优化。Oates、Tiebout 等人构建了税收最大化的“用脚投票”机制和完全信息的居民偏好识别机制来分析地方政府的特点,论证了其存在的必要性和合理性,并强调了地方竞争的作用。理论的着眼点主要在于有效的财政分权及其均衡条件。一方面,财政分权可提高地方政府的财政效率。地方政府为了取得竞争优势,获得足够的财力,会在投资环境、税收安排、财政支出等各个方面展开竞争,从而改善公共产品的供给;另一方面,财政分权也提高了行政效率。地方政府间的相互竞争,使得其以满足辖区内居民偏好为导向,降低了行政成本,同时使权力得到了监督与制约。传统财政分权理论论述了分层分级提供公共产品的合理性,认为财政分权有利于改善公共产品的供给效率,此即所谓的“财政分权定律”。

然而传统财政分权理论无法对一些利己倾向化的地方政府异化行为,如权力寻租、规模膨胀等,做出很好的解释。于是财政分权理论开始将研究重点放在地方政府行为及其激励上来,逐渐形成更关注激励因素的第二代财政分权理论。其在传统财政分权理论的研究框架下引入信息经济学、制度经济学等理论,构建新的分析框架,探究了在信息不对称条件下,如何实现激励相容的制度安排,并尝试建立一种使公共产品实现有效且公平配置的最佳机制。第二代财政分权理论强调了地方政府会因经济发展产生激励。如果地方政府因地方经济的发展而受益时,就会倾向于加大相关公共产品的供给,并形成一种良性循环。

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2.2  事权划分的项目法与要素法理论

进一步地,财政分权理论根据政府间职能分工是按照行政管理的事权领域还是行政管理的权限,衍生出了事权划分和权限分级这两种政府间职能分工的模式。前者多在联邦制国家中采用,而后者多在单一制国家中采用。

在事权划分模式中,中央政府和地方政府各自管辖特定的行政管理领域,对该领域有着较为完整的权力并对其负责。两者相互分工,并在分工范围内相对独立地履行自身的职能,因此两者不会管辖相同的事项,也不会干涉对方职能的履行。而在权限分级模式中,中央政府和地方政府管辖的行政管理领域基本重合,但各自管辖的具体对象不同,特别是各自的权责也不同。通常情况下,中央政府不仅要履行自身的职能,还要对地方政府实施领导、管理和监督。

政府间职能分工模式是一国行政管理体制与财政管理体制的重要组成部分,也是形成一国事权划分方式的制度根源。为了能够有效履行政府职能,合理划分与配置央地政府权责,与一国的政府间职能分工模式相适应,一国的事权划分方式也可分为项目法和要素法两种方式。

事权划分的项目法方式与政府间职能分工的事权划分模式相适应。按项目法划分事权体现为权责的整体迁移,将事权与事责按项目全部划归给中央政府或者地方政府,即表现为谁决策也就谁出钱,谁执行,谁负责,可称之为横向的划分方式。其主要特征是事权划分的一致程度较高,事权履行的全过程一般都由该级政府承担并对自己负责,同时中央对地方事权的行使一般不进行干预。

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3 我国央地财政权责关系及其划分方式的历史沿革 ............................. 15

3.1  新中国成立后至改革开放前的央地财政权责关系及其划分方式 ........................ 15

3.1.1 

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