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需求不确定条件下的PPP项目提前终止补偿研究

论文编号:lw202004231530271329 所属栏目:项目管理论文 发布日期:2020年04月25日 论文作者:无忧论文网

本文是一篇项目管理论文,本文以 PPP 项目的实施背景和意义为研究切入点,分析了项目提前终止情境下的现存问题,阐述了提出基于事前机制的量化补偿方法的必要性。紧接着对 PPP 项目的再谈判研究和提前终止研究做了相关理论综述;基于再谈判的影响因素、治理策略、提前终止的影响因素、责任分担和补偿决策,分别对前人研究成果进行了讨论与总结,得出以下启示:建立政府和社会资本的信任机制、有效规范和治理再谈判策略、识别项目提前终止的根本原因、明确合作双方的责任分配,以及建立有效的事前补偿机制对于 PPP 项目的监管和运营十分重要。


1  绪论


1.1  研究背景与研究意义

1.1.1 研究背景

自 20 世纪 40 年代二战结束以来,世界经济的发展模式经历了重整,逐渐完成从凯恩斯经济理论到哈耶克经济理论的过渡,开始强调以价格为核心的自由市场机制,由此得以迅猛发展。与此同时,经济的快速发展导致各国对公共基础设施的需求不断增加。公共基础设施建设一度被认为是政府部门的专职。但与私人部门相比,政府在技术创新、专业管理方面并不占优势,导致公共基础设施的需求与供给极度不平衡。在这样的背景下,政府与社会资本合作的项目运作模式(Public-Private Partnership,简称 PPP 模式)产生,并逐渐成为各国政府的一种现实选择,其应用领域也在实际运作中不断拓宽。PPP模式是一种基于基础设施或公共服务,政府和社会资本共同分担风险的契约合作关系[1, 2]。从 21 世纪初加入世界贸易组织开始,我国的经济建设步伐逐渐加快,国内的基础设施状况无法满足经济发展的需要,且地方政府无力承受庞大的基础设施建设开支,因此政府逐渐将 PPP 模式引入基础设施建设领域。近年来,我国经济的增速逐渐放缓,地方政府的债务风险逐渐显露,原有的土地财政模式无法持续发展。PPP 模式作为一种政府与社会资本合作的供给侧结构性改革的新形式,得到了迅速推广和应用。从 2014 年 9月开始,我国财政部陆续颁布了多项关于 PPP 模式的政策性指引文件,包括规范 PPP 项目各环节的操作流程、PPP 项目合同指南以及日常的经营管理办法等,旨在形成 PPP 模式的基本管理体系,加快推进 PPP 项目的实施。

从世界范围的实践来看,PPP 模式不仅可以充分调动社会资本,增加基础设施建设的资金来源,还可以有效提升项目建设的时间效率和经济效率,有效保证项目建设和服务质量[1, 3, 4]。例如在新奥尔良污水处理厂项目中,由于美国新奥尔良水务局对于污水排放的管理一直达不到环保局的要求,该项目后期引入 PPP 模式,由威立雅水务北美公司进行运营,在提升了公共服务的质量同时最大程度地弥补了政府运营管理该项目的不足。从我国的具体实践来看,2008 年北京奥运会的场馆建设即为 PPP 模式集中运用的典型案例。30 多个奥运场馆中有超过三分之二的项目通过 PPP 模式进行开展,彰显了 PPP模式的效率优势。经过 30 多年的不断探索与实践,截至 2018 年 7 月,全国 PPP 综合信息平台项目库累计入库项目 7867 个,项目总投资额 11.8 万亿元1。PPP 模式在实践中不断取得成功,与此同时,对其进一步规范管理成为必然,尤其是对 PPP 项目中每个关键细节的把控尤为重要。随着有关部门对于 PPP 项目的监管不断加强,PPP 模式以往粗放的发展模式得到很大程度的改善,同时也暴露出了更多新的问题。 

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1.2  研究问题的提出

一般来说,采用 PPP 模式运作的项目通常是具有高收益不确定性的纯公共品或准公共品[17]。尽管基础设施建设、社会服务等领域已经大量应用 PPP 模式,然而项目提前终止的现象却频繁发生。一旦 PPP 项目出现提前终止,由于缺乏可以借鉴的利益分配机制和有效的补偿计算方案,政府和社会资本将基于各自的利益、以不同的立场进行项目再谈判,就项目的具体情境商议补偿方案。PPP 项目不同的实施环境、社会文化、政治经济制度等势必会对补偿方案产生不同的影响,所以研究中的情境因素也是一项不可忽视的内容。PPP 项目一旦发生提前终止,主要的解决方案包括政府回购进行下一阶段运营和政府面向社会重新招标[18]。对于原社会资本,政府部门一般选择评估项目终止责任的承担比例并按此给予社会资本补偿金,此时往往很难同时满足双方的全部利益[19],在此过程中政府更多的考虑社会资本的直接成本,很少会考虑到社会资本的心理损失[20]。

本研究重点探讨 PPP 项目发生提前终止时合理的补偿额计算机制。如果社会资本在提前终止补偿中获得“暴利”,政府和公众利益即遭受损失;如果社会资本获得的补偿过低致其利益受损,将会极大打击社会资本与政府合作的热情。如在深圳水官高速公路的案例中,由于项目运营前期未出现可观的盈利,双方就项目提前回购问题进行谈判难度较大,补偿金额的确定更是一大难题,导致社会资本的利益和社会公众的诉求在取消收费的抗议声中逐渐对立,使政府陷入向社会公众提供优质服务和同时顾及社会资本利益的两难境地。

技术路线

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2  相关理论研究评述


2.1  PPP 项目的再谈判研究

2.1.1  再谈判的影响因素

基于对 PPP 项目再谈判机制的分析,再谈判的开展需要以项目合作双方最初签署的柔性合同和双方互利共赢的契约精神为基础。导致项目再谈判的主要因素包括道德问题和契约问题。道德问题所引发的再谈判是指由于政府和社会资本方的利益目标不一致,在机会主义驱使下,双方为保护乃至扩大自身利益做出的隐瞒或欺诈等投机行为[32],这些行为会损害双方的合作,导致项目无法正常运营,进而导致再谈判发生。契约问题所引发的再谈判是指由于 PPP 项目合同的环境适应性以及项目资源锁定性,合作双方不得不重新进行谈判,从而修正合同以适应外部环境的变化或对项目资源所产生的利益重新分配的行为[26, 33]。 

结合相关文献和案例分析,研究发现道德风险所引发的再谈判主要是因为项目合作双方不具备完全理性,政府和社会资本方在 PPP 项目中的立场不同,对同一问题所采取的处理方式也不尽相同[26, 32, 34]。由于项目信息的不对称,项目合作双方针对自身掌握的信息做出的决策也有差别。此外,双方在项目中所看重的利益点不同,基于利己主义所做出的决策使再谈判发生的概率显著增加[34]。具体来说,引发再谈判的道德风险主要包括:政府承诺能力缺失风险[35, 36]、信息隐瞒风险[26, 32],恶意招投标风险[32, 37]、违法违规操作风险[38, 39]和社会资本方履约风险[26]等。

契约问题所引发的再谈判主要源于项目合同的环境适应性以及相关项目资源较强的专用性[33]。由于 PPP 项目运营周期相对较长,项目初期所拟定的合同并不能很好地适应外界环境的变化,环境的不确定性使得合同中的相关条款必须随之更新,从而与外部环境匹配,维持项目的正常运营[34]。另外,PPP 项目中使用的相关资产具有较高的专用性,项目资产一旦投入建设和运营就很难再收回。如果政府选择后期更换社会资本方,项目将面临较大的成本开支。基于上述情况,政府和社会资本方更倾向于通过再谈判解决相关问题[26]。具体来说,引发再谈判的合同风险主要包括:政治法律政策变更风险[38, 40]、社会风险[37]、经济风险[39, 41]、项目需求不确定性风险[42, 43]、项目技术风险[38, 42]、项目收益分配风险[24, 44]、项目风险分担问题[25, 41]、自然不可抗拒风险[38]和项目内容变更风险等[45]。

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2.2  PPP 项目的提前终止研究

PPP 项目提前终止的情况屡见不鲜,不仅影响项目参与各方的切身利益,降低其参与度,还会影响公共产品服务的质量和效率[18, 56]。通过总结国内外已有研究发现,现有针对 PPP 项目提前终止的研究侧重点主要包括三个方面:提前终止的影响因素、责任分担以及补偿决策[14, 57, 58]。典型的提前终止谈判需要在找出项目发生提前终止原因的基础上明确双方的责任分配,通过建立适当的补偿机制平缓解决 PPP 项目的提前终止问题。

2.2.1  提前终止的影响因素

当 PPP 项目发生提前终止时,如何通过风险因素的识别找出问题的根源所在,进而有依据地进行责任划分以及有针对性地进行后续补偿成为首要问题[59]。PPP 项目的提前终止因素不仅受政治、经济等体制影响,还会受 PPP 项目的地域、行业等因素影响。现有关于 PPP 项目提前终止影响因素的研究主要基于特定情境下的定性分析。通过文献分析发现,影响 PPP 项目提前终止的因素主要包括三个方面:政府违约因素、社会资本违约因素以及非违约因素[60-62]。

政府违约主要是指政府违反合同义务,阻碍社会资本经营项目或其提供服务的能力[63]。政府违约因素具体包括:招标流程缺陷[64, 65]、决策失误[13, 66]、项目合同不完整[66, 67]、工作人员态度消极[62, 66, 68]、贪污腐败[62, 68, 69]、领导换届[68]、项目预估产值过高[6, 65, 70]、承诺失效[66, 71]、专业能力不足[64, 72]、配套设施不完善[73]、违约征用[6, 13, 74]、延期支付费用[75, 76]、特许经营协议变更[65, 77]、监管无效[78]和政府部门主动终止[79, 80]等。

社会资本违约主要是指社会资本违反合同义